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miércoles 24 de mayo de 2017

Reportajes
28/09/2016

¿Autorregulación de la oferta del sector del aceite de oliva?

Ricardo Migueláñez. @rmiguelanez

Durante las negociaciones de la última reforma de la Política Agraria Común (PAC) de 2013, el Gobierno llevó a la mesa una reiterada petición del sector productor, como era la actualización de los umbrales de activación del almacenamiento privado de aceite de oliva, que se encontraban muy por debajo de los costes de producción. Pero no logró cambiar nada.  

Esta activación continúa estando en niveles “irreales” de 1.779 €/tn para el virgen extra, en 1.710 €/tn para el virgen y en 1.524 €/tn para el lampante (B 1º), con recorte adicional de 36,7€/tn por cada grado de acidez libre superior a 2 grados, frente a unos costes por producir que actualmente están en una horquilla de entre 2.400 €/tn y 2.600 €/tonelada. El almacenamiento privado de aceite de oliva en sus diferentes categorías y la consiguiente ayuda por cada día de retirada no se activan hasta que los precios en origen permanecen durante varias semanas al menos en esos niveles, si no más bajos, y hasta que la Comisión Europea así lo reconoce, aprobando la medida siempre que la pida el sector y el Estado miembro.

Esta situación ha llevado a que, desde hace ya bastantes meses, se venga trabajando en una alternativa a este “obsoleto” almacenamiento privado. Una alternativa, como la autorregulación, ya contemplada por el propio sector productor cooperativo en el pasado, pero sobre la que se desistió al encontrarse con el muro de Competencia, en un cultivo, como el olivar, que presenta una gran variabilidad de la producción  -“vecería”- , muy dependiente de las condiciones climáticas, al tener casi dos tercios de su superficie en secano.

Esta variabilidad de las cosechas, al ser nuestro país el primer productor europeo y mundial de aceite de oliva, con un 62% y un  44% del total, respectivamente, se traslada a lo largo de la cadena de valor y tiene luego un claro impacto sobre los precios de mercado, los PVP de este producto para el consumidor. Son muy elevados en épocas de escasez y muy bajos en origen y no rentables para el oleicultor en campañas con volúmenes de producción altos.

Aunque durante las últimas campañas, la comercialización de aceite de oliva ha mejorado bastante, gracias a las exportaciones, el sector productor de aceite de oliva no descarta que se pueda volver a situaciones del pasado nada agradables desde el punto social y económico. Por eso, en principio, no quiere dejar pasar la oportunidad de intentar la autorregulación, ya que, sobre el papel, lo permite la reglamentación comunitaria para reducir la volatilidad de los precios tanto en origen, como al consumo, con el fin de cumplir los objetivos de la PAC, establecidos en el artículo 39 del Tratado de la UE  y, en particular, los referidos a estabilizar los mercados y asegurar el suministro de alimentos a precios razonables al consumidor.

Desde hace ya un año se viene trabajando con la Comisión Europea (DG Agri y DG Competencia) sobre esta posible autorregulación del sector de aceite de oliva. La normativa actual (Reglamento (UE) 1308/2013, por el que se crear la organización común de mercados de los productos agrarios (OCMA), artículos 152 y 156) permite que sean las organizaciones de productores (OP) y sus asociaciones (AOP), así como las organizaciones interprofesionales, las que puedan llevar a cabo el almacenamiento con sus propios recursos.

Retirada coyuntural y temporal

En concreto, se trataría de autorizar a realizar ese almacenamiento a las OP, integradas en una AOP, que sería la que determinase, en función de los datos objetivos de la campaña oleícola, si es procedente o no llevar a cabo operaciones para la retirada coyuntural o temporal de aceite de oliva del mercado. Al contrario, en campañas deficitarias de producción, ese aceite de oliva retirado sería puesto de nuevo en el mercado. Como se contempla en el artículo 159 de la OCMA, el objetivo sería “garantizar que la producción se planifique y se ajuste con arreglo a la demanda, sobre todo en lo referente a la calidad y a la cantidad”.

Este artículo establece que una OP o una AOP, que persiga uno o varios de los objetivos de concentrar la oferta, comercializar la producción de sus miembros u optimizar los costes de producción, podrá negociar, en nombre de sus miembros, contratos de suministro de aceite de oliva siempre que ello suponga una integración de actividades que pueda generar importantes eficiencias y que los volúmenes sujetos a comercialización conjunta no excedan de determinados límites máximos (un 20% máximo de la oferta en un mercado relevante, que puede ser el de la UE).

A fin de garantizar el funcionamiento del mercado interior y la aplicación uniforme de las normas de competencia de la Unión Europea, fue la propia Comisión Europea, en colaboración con las autoridades de Competencia, la que propuso una serie de directrices para solventar los posibles problemas de competencia que pudieran surgir de la aplicación de estas normas. Estas directrices están destinadas también a ayudar a los productores, autoridades y tribunales a aplicar las nuevas reglas, abordando cuestiones prácticas y técnicas que pudieran surgir.

El problema central está en que en España no ha funcionado, salvo en el caso de las de frutas y hortalizas, la figura de las organizaciones de productores y de sus asociaciones. Salvo que las OP y la AOP aporten algo diferente al sector a lo que ya aportan las cooperativas (que concentran el 70% de la producción de aceite de oliva y tienen más exigencias) o salvo que se incentive con algún tipo de ayuda la concentración de la oferta, no parece que pueda impulsarse estas figuras asociativas con éxito. Otra cosa es que la autorregulación de la producción de aceite de oliva pueda ser una más de las funciones a realizar por la organización interprofesional, algo que no parece siquiera que se haya planteado.

Al menos sobre el papel, la medida de autorregulación funcionaría de la siguiente manera: cada OP pondría a disposición de la AOP un determinado porcentaje de su producción, pero manteniendo la propiedad del aceite de oliva y asumiendo los costes del almacenamiento, si éste se llevara a cabo. Cuando el almacenamiento termina es la OP la que vende su aceite.

La AOP es la que decidiría cuándo es necesario un almacenamiento temporal de aceite de oliva y pone a disposición de las OP instalaciones de almacenamiento, decidiendo qué tipo de aceite se almacena, qué cantidad (distribuida entre las OP de manera objetiva y no discriminatoria) y cuánto tiempo tiene que estar almacenado.

Seguridad jurídica

A pesar de que la medida de autorregulación cuenta, según el Ministerio de Agricultura, con suficiente base legal, se reclama seguridad jurídica a la Comisión Europea para que su puesta en marcha no cree problemas a los operadores y la Administración nacional por restricción de la libre competencia de mercado. Esta base está recogida en el artículo 219 del Reglamento (UE) 1308 de la OCM Única, referido a las excepciones relativas a los objetivos de la Política Agrícola Común, los agricultores y las asociaciones de agricultores en el que se señala que “el artículo 101, apartado 1, del Tratada Fundacional de la UE, no se aplicará a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas de agricultores, asociaciones de agricultores o asociaciones de estas asociaciones, organizaciones de productores reconocidas al amparo del artículo 156 del presente Reglamento, que se refieran a la producción o venta de productos agrarios o a la utilización de instalaciones comunes de almacenamiento, tratamiento o transformación de productos agrarios, a menos que pongan en peligro los objetivos del artículo 39 del TFUE".

Para el Magrama, la medida propuesta de autorregulación de la oferta de aceite de oliva cumpliría las condiciones legales al implementarse por OP y AOP, que es la que pondría a disposición de las organizaciones de productores instalaciones para el almacenamiento. Además, ayuda a cumplir los objetivos de la PAC: como son estabilizar mercados y asegurar el suministro de alimentos a precios razonables, sin poner en peligro el resto; no implica cobrar un precio idéntico, y la competencia se mantiene, dado que las OP se encargan de vender su aceite una vez finalizado el almacenamiento.

Criterios de aplicación

Junto a esa plena seguridad jurídica para aplicar esta medida, el Ministerio de Agricultura considera que deberían establecerse una serie de criterios “ex ante”, dados los antecedentes en los que Competencia se opuso por restringir la libre competencia a la creación y funcionamiento de una empresa privada que autorregulase la producción de aceite de oliva. Empresa que fue impulsada entonces por el antiguo Grupo Hojiblanca (hoy Dcoop). Esos criterios “ex ante” parecen también necesarios, porque tampoco existe experiencia de aplicación del artículo 209 del Reglamento (UE) 1308 de la OCMA (OCM Única).

Estos criterios previos a la aprobación y puesta en marcha de la medida de autorregulación servirían para garantizar que la medida cumple con los objetivos de estabilizar mercados, sin incrementar los precios en origen y evitando unos precios al consumo (PVP) poco razonables, como también para garantizar el carácter meramente coyuntural de la misma, evitando la especulación de mercado.

Además, establecerían las condiciones de su aplicación, en el sentido de concretar cuándo se podría aplicar  la medida (volumen de activación) y cuándo se liberaría el aceite de oliva almacenado para su comercialización, es decir, en qué momento se pondría en marcha, así como cuánto aceite (volumen máximo, nunca más del 20% de la oferta de un mercado relevante) se podría almacenar en tales circunstancias.

El Ministerio de Agricultura ha hecho una simulación de la medida de autorregulación para las campañas 2011/12 (producción de 1.616.111 tn de aceite de oliva) y 2012/13 (618.903 tn), en la que hipotéticamente se aplica tanto la retirada en determinados porcentajes de producción (10%, 15% y 20%) sobre la primera de las campañas, la de mayor volumen de producción, como la comercialización posterior del volumen almacenado en la segunda de menor producción.

El resultado observado en ambas campañas es: una menor variabilidad tanto de los precios en origen, como de los precios de consumo; un mayor impacto en los precios en origen, siendo el efecto en los precios proporcional a la cantidad almacenada (cuanto más almacenamiento, mayor efecto), así como un incremento de los precios en la campaña en que se almacena, que es similar a la bajada de precios en la campaña que se comercializa.

¿Será capaz algún día el sector productor español de aceite de oliva de poner en marcha un sistema para la autorregulación de la oferta? Es una duda que continuará persistiendo. En el pasado, debido a la falta de eficacia del almacenamiento privado, con unas ayudas muy alejadas de la mínima rentabilidad del sector, ante un exceso de oferta difícilmente comercializable a precios rentables, parece que era algo muy necesario.

Ahora, después de unas favorables campañas de comercialización, tanto con una elevada, como con una reducida oferta de producción, en las que no ha habido problemas de mercado y donde se han ajustado por sí mismos los precios en origen y los de consumo, así como la demanda a la oferta disponible, parece difícil que el sector vea tan urgente su puesta en marcha. Nadie, sin embargo, puede garantizar que los problemas de excedentes de oferta no puedan volver a surgir otra vez en un futuro más o menos cercano en una actividad agraria que no ha parece haber llegado aún a su máximo potencial de producción.

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