Hogan y su propuesta de la PAC (I)

Ricardo Migueláñez

Con la presentación el pasado viernes 1 de junio, el mismo día en que prosperaba la moción de censura del socialista Pedro Sánchez al Gobierno español, de las propuestas reglamentarias, la Comisión Europea iniciaba la partida de las que serán unas negociaciones a cara de perro sobre la reforma de la futura Política Agraria Común (PAC), en las que se juegan por ahora un mínimo de 365.000 millones de euros para el próximo periodo 2021-2027.

Las negociaciones por parte del Gobierno español ya no serán llevadas por la adalid de la reforma anterior, la ministra de Agricultura, Isabel García Tejerina y su equipo, sino por los que decida el nuevo presidente del Gobierno, que en su discurso en el Congreso de los Diputados afirmó que defenderá los intereses de nuestros agricultores y ganaderos que, en su opinión, no eran atendidos por el Ejecutivo del Partido Popular.

Será el nuevo Gobierno y los nuevos responsables del Ministerio de Agricultura los que tendrán que bregar con las nuevas perspectivas financieras de la UE y con una reforma de la PAC que mantendrá, incluso con los recortes, a España como el segundo mayor perceptor de fondos comunitarios de esta política común, con un 12% del total y 43.777,6 millones de euros, solo por detrás de Francia (62.308,6 millones de euros, casi un 17,1% del total), y con Alemania (40.987,8 millones, un 11,2%) pisando los talones.

Los 43.777,6 millones de euros a precios corrientes para el sector agrario español son inferiores en un 5,4% a los del actual periodo de programación presupuestaria. Casi un 76,5% de estos fondos irían a financiar los pagos directos, con 33.481,4 millones, un 3,5% menos que en la actual PAC 2014-2020 y otro 7,5% y 3.287,8 millones, al gasto en  medidas de mercado. El primer pilar representaría un 84% del total y 36.769,2 millones de fondos PAC y el segundo pilar, destinado a medidas de Desarrollo Rural, el 16% restante, con 7.008,4 millones, con un importante recorte del 15,3%  sobre lo asignado en el vigente periodo.

A precios constantes (precios reales descontado el efecto del 2% de inflación media) de 2018, el presupuesto para España de la futura PAC para España ascendería a 38.900,2 millones de euros, distribuidos en 29.750,3 millones en euros para los pagos directos; otros 2.921,7 millones para medidas de mercado. En total, para el primer pilar de la PAC, 32.672 millones de euros, y 6.228,2 millones para el segundo pilar de Desarrollo Rural.

En la Declaración de Madrid, que reunió el pasado 31 de mayo a los ministros de Agricultura de media docena de países “amigos de la PAC” (Francia, Irlanda, Portugal, Grecia, Finlandia y España) se puso énfasis en la defensa de un presupuesto suficiente para financiar la PAC, entendido como tal el de ahora, a precios corrientes, pero descontado del mismo la parte de la financiación asignada a Reino Unido en el actual periodo de programación.

El Parlamento Europeo se posicionó también en contra de los recortes en esta política común y en la de los fondos de cohesión social (muy importante para la financiación de las inversiones territoriales locales) y demandó al menos los mismos fondos para la PAC que en el actual periodo 2014-2020, si se pretende que el sector pueda hacer frente a los nuevos desafíos medioambientales y de lucha contra el cambio climático.

Pero como dijo Phil Hogan en la presentación de su propuesta de reforma de la PAC: “solo si los Estados miembros aportan más recursos al presupuesto europeo, podrán ampliarse los recursos destinados a la agricultura, si la consideran prioritaria”.  

Planes estratégicos

¿Cuáles son los principales cambios que plantea la CE para la futura PAC? En líneas generales, los mismos que ya planteó el comisario de Agricultura, Phil Hogan, en su Comunicación de noviembre de 2017.  El más importante, a mi entender, y que traerá muchos quebraderos de cabeza a las Administraciones, será la obligación de que los Estados miembros elaboren planes estratégicos, con las opciones y medidas de gasto propias para aplicar en su territorio y cumplir con una serie de nueve objetivos específicos establecidos a nivel comunitario.

Esta decisión es muy criticada por la mayoría de las organizaciones del sector agrario, ya que consideran que con la misma la CE abre la puerta a renacionalizar la PAC, a que esta política pierda la “C” de común, a pesar de que Hogan niegue una y otra vez lo que parece bastante evidente. Se comenta incluso que, a cambio de que los Estados miembros acepten un recorte del 5% de los fondos de la PAC (inferior al 10% o incluso el 15%-30% máximo planteado en un principio, aunque se considera que el recorte real asciende al 16% y a más del 20% para Desarrollo Rural), la CE permitirá una flexibilización/libertad mayor en la gestión de los fondos destinados a esta política para que se adapten más a las especificidades de cada territorio. Y es aquí donde se ve un riesgo serio de que esa aplicación sea desigual y favorezca a unos agricultores y a unos sectores de unos países sobre otros dentro de la UE.

Cada Estado tendrá que presentar en Bruselas un solo plan estratégico para su territorio, que deberá cubrir el periodo de 1 de enero de 2021 a 31 de diciembre de 2027. Eso no evitará que haya medidas cuya aplicación solo será regional (al menos en países descentralizados y con una agricultura tan diversa como España). ¿Evitará esto la presentación de planes estratégicos autonómicos en nuestro país? Pues habrá que verlo, pero se prevé difícil.

Los nueve objetivos específicos (bastante genéricos y evidentes también y que en gran parte ya se vienen cumpliendo) a los que deberán dar respuesta en sus Planes los Estados miembros son el 1) el apoyo a la renta y a la resiliencia agrarias en toda la UE para garantizar la seguridad alimentaria; 2) la mejora de la competitividad y de la orientación al mercado, con mayor atención a la investigación, la tecnología y la digitalización; 3) la mejora de la posición de los agricultores en la cadena de valor; 4) la contribución del sector a mitigar el cambio climático y a adaptarse a él, así como a la energía sostenible; 5) fomento de un desarrollo sostenible y un gestión eficiente de los recursos naturales (agua, aire, suelo); 6) contribuir a proteger la biodiversidad, a proporcionar servicios ecosistémicos y a preservar los hábitats y los paisajes; 7) atracción a nuevos agricultores al sector y facilitar el desarrollo empresarial en las áreas rurales; 8) fomento del empleo, el crecimiento, la inclusión social y el desarrollo local en las áreas rurales, incluida la bioeconomía y la silvicultura sostenible, y 9) mejorar la respuesta de la agricultura comunitaria a las demandas de la sociedad en alimentación y sanidad.

Cada año, los Estados miembros deberán presentar un informe sobre los progresos en el cumplimiento de estos objetivos y la CE supervisará de cerca los resultados y los avances sobre los mismos, e incluso podrá recompensar a quienes los cumplan, sobre todo los relacionados con el clima y el medio ambiente (por ejemplo, con un aumento del 5% en la dotación para desarrollo rural al final del periodo de programación) y sancionar a los que “pasen” de hacerlo, por medio de recomendaciones para que cambien el rumbo, con la imposición de planes de acción específicos que orienten su cumplimiento o incluso suspendiendo pagos si es el caso.

Nuevo esquema sobre los pagos directos

En el nuevo esquema que la CE plantea sobre los pagos directos se observa que eso de la “simplificación” de la PAC viene a resultar poco menos que una entelequia. Como es de sobra conocido, cada comisario que ha reformado esta política común ha prometido siempre lo mismo, simplificar la PAC, y al final, la realidad es que la ha complicado mucho más.

En principio se mantienen las ayudas desacopladas, al margen de la producción y que se conceden por superficie (se excluirán pequeños pagos, como los inferiores ahora a 300 €/ha, y habrá un mínimo de superficie elegible) y las ayudas acopladas, que tienen en cuenta la actividad productiva. Los pagos directos desacoplados son: el pago básico a la sostenibilidad; el pago complementario redistributivo para la sostenibilidad; el pago complementario a los jóvenes agricultores; el “eco-programa” o régimen a favor del clima y el medio ambiente. Si esto no es complicar el asunto para agricultores y gestores de la PAC desde el punto de vista administrativo, que venga Dios y lo vea.

El pago básico  a la sostenibilidad será similar al actual y el proceso de convergencia entre territorios o regiones agronómicas continuará. La CE plantea que en 2026 ningún derecho de pago básico podrá tener un valor inferior al 75% de la media nacional o región homogénea. Los pequeños productores podrán seguir recibiendo una ayuda a tanto alzado en un solo pago.

El pago complementario redistributivo persigue redistribuir el apoyo desde las grandes explotaciones a las pequeñas y medianas (se desconoce qué se entiende por pequeña y mediana, si será común para toda la UE o si cada Estado podrá definirlo). Será un pago anual por hectárea elegible para perceptores del pago básico. Su importe, que no excederá la media de la ayuda directa nacional, lo establecerán los Estados y será fijo o variable según tramos de hectáreas. Habrá un número máximo de hectáreas subvencionables por beneficiario.

Como ahora, los Estados miembros deberán destinar al menos el 2% del total de los pagos directos al relevo generacional, con un complemento de apoyo o una ayuda a la instalación a los jóvenes agricultores que se instalen por vez primera como jefe de explotación, con formación y/o cualificación adecuada, y cuenten con derechos de pago básico.

El “Eco-programa” es un régimen voluntario a favor del clima y el medio ambiente, que consiste en un pago a los agricultores activos que, de forma voluntaria y en la superficie que decidan, se comprometan a respetar prácticas agrarias beneficiosas para el clima y el medio ambiente que vayan más allá de las que ya obligatorias en el marco de la condicionalidad de los pagos directos. Será una ayuda anual por hectárea elegible y se abonará bien de forma adicional al pago básico, bien como un pago que compense a los beneficiarios total o parcialmente por los costes adicionales o la pérdida de renta de esos compromisos a mayores.

Las ayudas acopladas mantienen la misma estructura y se concederán a sectores con la intención de paliar los riesgos de tipo económico, social y medioambiental o que atraviesen dificultades en su actividad. De las mismas podrán beneficiarse los mismos sectores que en la PAC actual, además de los arbustos de rotación corta y otros cultivos no alimentarios (excepto árboles), utilizados para obtener productos con potencial para sustituir a los materiales fósiles. La CE plantea que a estas ayudas pueda destinarse un máximo del 10% (en vez del 13% actual) del sobre de pagos directos del Estado miembro, más otro 2% máximo para los cultivos proteicos. El pago específico al algodón (48.000 ha de superficie base con derecho a ayuda y 348,03 €/ha para un rendimiento de referencia de 3,5 t/ha) no cambia.

¿Quiénes recibirán los pagos?

La  CE se “americaniza” al proponer que los pagos directos se destinen a los denominados “agricultores genuinos”, acepción equivalente a lo que entendemos aquí por agricultores activos. No se darán ayudas a aquellos, cuya actividad agraria suponga una parte insignificante de su actividad económica global o cuyo objeto social no sea la actividad agraria, lo que no impide apoyar a los agricultores “pluri-activos”. En cualquier caso, serán los Estados los que determinen quiénes son o no son agricultores “genuinos” en su territorio, en base a sus ingresos, gasto en insumos, objeto social de la empresa, inclusión en los registros, etc.

La propuesta comunitaria eleva a 100.000 euros el techo (“capping”) de los pagos directos por explotación, en vez de los 60.000 € iniciales, pero a partir de este importe podrían reducirse según tramos. Desde 60.000 a 75.000 euros, al menos el 25%; desde 75.000 a 90.000 €, al menos un 50%, y de 90.000 a 100.000 €, al menos un 75%. A la hora de calcular ese importe se tendrá en cuenta (se descontará) el empleo que genere la explotación (salarios por actividad declarada por el agricultor y el coste de los trabajos realizados por personas (ayuda familiar) sin salario, pero se beneficien de los resultados económicos de la explotación.

Los fondos que se logren de aplicar estos límites irían a abonar el pago redistributivo y los sobrantes a financiar otros pagos desacoplados y medidas de desarrollo rural.  

Todos los  beneficiarios de los pagos directos tendrán que cumplir con las exigencias reglamentarias de clima y medio ambiente, salud pública y sanidad animal y vegetal, y de bienestar animal así como las buenas prácticas agrarias y medioambientales, ya conocidas Entre estas exigencias están las directivas de Nitratos, Aves, Hábitats, y de Bienestar Animal.

Entre las obligaciones sobre las buenas condiciones hay algunas nuevas, que se suman a las de “reverdecimiento” (“greening”) de la actividad en la actual PAC, como el mantenimiento del porcentaje de pastos permanentes, un mínimo de superficies no productivas (barbechos y otras superficies de interés ecológico), rotación de cultivos, junto con la gestión sostenible de los nutrientes en el suelo (fertilizantes). Habrá margen para tener en cuenta las especificidades locales. No se sabe cómo, pero con estas medidas se buscaría simplificar el “greening” de la PAC actual, muy criticado por su complejidad de gestión y aplicación.

Para facilitar, entre otras cosas su cumplimiento, los Estados miembros vendrán obligados a incluir en sus planes estratégicos un sistema de asesoramiento a los beneficiarios de la PAC sobre la gestión de tierras y de la explotación, que incluirá nociones para cumplir los requisitos de la condicionalidad, las exigencias de la Directiva Marco del Agua, la directiva sobre Uso Sostenible de Pesticidas, las prácticas para prevenir las resistencias a los antibióticos, los instrumentos financieros, la gestión de riesgos o el apoyo a la innovación.