La OCDE pide reorientar las ayudas a la agricultura y apoyar más la innovación

El apoyo público a la agricultura ha disminuido desde 2021, pero se mantiene cerca de máximos históricos y todavía no está suficientemente dirigido a objetivos críticos de innovación, productividad y sostenibilidad, según un nuevo informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

El informe de la OCDE sobre seguimiento y evaluación de las políticas agrícolas 2024 , la referencia mundial sobre el apoyo gubernamental a la agricultura en 54 países, muestra que el apoyo total a la agricultura promedió 842.000 millones de dólares al año durante el período 2021-23.

Este apoyo, según la OCDE, sigue concentrado en unas pocas economías grandes: China, Estados Unidos, India y la Unión Europea representan el 37%, el 15%, el 14% y el 13% del total, respectivamente.

Esta organización recalca que la proporción estimada de apoyo destinada a servicios generales como innovación, bioseguridad o infraestructura promedió solo el 12,6% del apoyo total en 2021-23. Si bien se ha mantenido bastante estable desde 2020, esta proporción está muy por debajo del 16% observado a principios del siglo XXI. Estos servicios son elementos clave en los esfuerzos de los países por lograr un crecimiento sostenible de la productividad: la capacidad de producir más con menos y al mismo tiempo reducir las exigencias al medio ambiente.  

“Los esfuerzos gubernamentales en pos de un crecimiento sostenible de la productividad en la agricultura son un paso positivo y pueden ayudar a que el sector esté preparado para el futuro”, afirmó el Secretario General de la OCDE, Mathias Cormann . “Sin embargo, los niveles generales de subsidios agrícolas siguen siendo elevados y muchos de ellos son contraproducentes para estos objetivos clave. Las reformas inteligentes son la clave para seguir avanzando”. 

Para fomentar la innovación, los gobiernos están elaborando estrategias y marcos, invirtiendo en investigación y desarrollo (I+D), fortaleciendo las instituciones, mejorando los conocimientos agrícolas y los sistemas de innovación, y ofreciendo incentivos específicos a los productores para que desarrollen y adopten nuevos métodos de producción. Una reorientación del apoyo podría beneficiar esas iniciativas.

Los agricultores individuales recibieron 628.000 millones de dólares al año en concepto de apoyo positivo durante el período 2021-23, cifra que sigue siendo superior a los niveles anteriores a la COVID-19. Más de la mitad de este apoyo (334 000 millones de dólares anuales) provino de políticas que elevaron los precios internos por encima de los precios de referencia y fue pagado por los consumidores, mientras que el resto (295 000 millones de dólares anuales) fue pagado por los contribuyentes a través de transferencias presupuestarias.

La mayor parte de la disminución del apoyo en los dos últimos años se debió al aumento de los precios del mercado mundial, más que a reformas de políticas. El aumento de los precios mundiales de los productos básicos ha hecho que el apoyo a los precios del mercado se redujera un 8% entre 2021 y 2023, mientras que el apoyo presupuestario se redujo un 10%.

Los consumidores y otros compradores de primer nivel de productos agrícolas recibieron 107.000 millones de dólares al año en concepto de apoyo presupuestario durante el período 2021-23, una cifra muy superior a la observada antes de la pandemia de COVID-19.

Sin embargo, en promedio, esto no compensó el efecto negativo de los precios más altos para los consumidores inducidos por las barreras comerciales y otras políticas que distorsionan los precios. En conjunto, las políticas públicas aumentaron el gasto de los consumidores un 3,2% en ese período, frente al 10,3% en 2000-2002, el primer período para el que hay datos completos de los 54 países estudiados.

La OCDE ha elaborado una sólida agenda de políticas para reformar y reorientar el apoyo. Para que la agricultura sea más sostenible, productiva y resiliente, los gobiernos deberían:

-Establecer objetivos claros para las estrategias de crecimiento sostenible de la productividad e invertir en la capacidad de medir los resultados y ajustar las políticas. La labor de la OCDE sobre medición de la productividad y sus indicadores agroambientales son posibles vías para medir el crecimiento sostenible de la productividad en el futuro. 

-Reducir el impacto ambiental negativo del apoyo agrícola identificando y abordando medidas perjudiciales para el medio ambiente y reorientando el apoyo agrícola hacia medidas ambientalmente beneficiosas, sistemas de conocimiento e innovación agrícola, servicios de bioseguridad e infraestructura física y digital clave. 

-Aumentar la proporción de apoyo a los productores vinculado a las prácticas ambientales y convertir la gestión y el uso sostenibles de los recursos naturales en un elemento central de la política agrícola. Aplicar políticas basadas en resultados y supervisarlas, medirlas y evaluarlas de forma continua para mejorar su eficacia. 

-Orientar mejor los sistemas de innovación hacia el objetivo combinado de mejorar la productividad y el desempeño ambiental. 
Al mismo tiempo, los gobiernos deberían aumentar la eficacia y la eficiencia del apoyo y los mercados agrícolas.

Esta organización señala que los mercados de productos agrícolas siguen viéndose afectados por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, los conflictos en curso en Oriente Medio, el cambio climático y otros acontecimientos.

Las restricciones a las exportaciones impuestas por algunos países también han aumentado la presión sobre el sistema comercial. En medio de estos desafíos, las políticas agrícolas han sido tanto reactivas como proactivas, y se ha reconocido que la innovación es fundamental para aumentar la productividad agrícola de manera sostenible. Sin embargo, como el crecimiento de la productividad agrícola mundial se está desacelerando, será necesario reformar o reorientar el apoyo a la agricultura. 

El Informe de seguimiento y evaluación de las políticas agrícolas de este año evalúa cuál puede ser el papel de las políticas agrícolas en este contexto. Los gobiernos tienen muchas acciones a su disposición para apoyar la productividad agrícola de manera sostenible, según la OCDE, que incide en que, si bien las prioridades y las definiciones exactas difieren, los Gobiernos han estado tomando medidas para promover el crecimiento sostenible de la productividad mediante el desarrollo de estrategias y marcos, la inversión en investigación y desarrollo (I+D), instituciones y sistemas de conocimiento e innovación agrícola, y proporcionando incentivos a los productores para que desarrollen y adopten nuevos métodos de producción.

La OCDE se pregunta ¿qué pueden hacer los gobiernos? y esta organización responde que, por ejemplo, pueden establecer objetivos claros para el crecimiento sostenible de la productividad

Las estrategias de crecimiento sostenible de la productividad requieren objetivos bien definidos. Los gobiernos deberían invertir en la capacidad de medir los resultados y ajustar las políticas para garantizar que se logren resultados sostenibles. La labor de la OCDE sobre la medición de la productividad total de los factores (PTF) y sus indicadores agroambientales (IAA) son posibles vías para medir el crecimiento sostenible de la productividad en el futuro.

Identificar y abordar las medidas perjudiciales para el medio ambiente y reorientar el apoyo a la agricultura

Los gobiernos deberían reducir el impacto ambiental negativo de las ayudas a la agricultura identificando y abordando las medidas perjudiciales para el medio ambiente y reorientando el apoyo a la agricultura hacia medidas beneficiosas para el medio ambiente y servicios generales clave. Esto ayudaría a revertir la tendencia a la disminución de las inversiones en sistemas de conocimiento e innovación agrícolas, servicios de bioseguridad e infraestructura física y digital clave dentro de los gastos generales para el sector.

Aumentar la proporción de apoyo a los productores vinculado a prácticas de producción ambientalmente sostenibles

Los gobiernos deberían hacer de la gestión y el uso sostenibles de los recursos naturales un elemento central de la política agrícola. Siempre que sea posible, se debería dar preferencia a las políticas basadas en resultados en lugar de las políticas basadas en la práctica, y los gobiernos deberían supervisarlas, medirlas y evaluarlas continuamente para mejorar su eficacia.

Orientar los sistemas de innovación hacia el objetivo combinado de mejorar la productividad y el desempeño ambiental

Se requieren inversiones significativas y bien orientadas en investigación, desarrollo y extensión para revertir las tendencias descendentes observadas en varios indicadores agroambientales de la OCDE, por ejemplo estableciendo requisitos ambientales claros para los agricultores que el sistema de innovación puede ayudar a alcanzar.

Eliminar gradualmente las formas de apoyo potencialmente más distorsionantes

Los gobiernos deberían eliminar gradualmente las medidas que reducen la capacidad del sistema de comercio internacional para cumplir su función de equilibrar el suministro de alimentos entre las regiones superavitarias y deficitarias, una capacidad que se está volviendo aún más importante en tiempos de shocks regionales y condiciones de crecimiento cada vez más volátiles debido al cambio climático.

Garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de gestión de riesgos

El marco de gestión de riesgos establecido por la OCDE puede ayudar a orientar las reformas de los sistemas de gestión de riesgos de los países, lo que implica mejorar la capacidad y la preparación de los productores para cubrir los riesgos comerciales normales, facilitar soluciones de mercado privadas para los riesgos asegurables y responder a los riesgos catastróficos que están más allá de la capacidad de los agricultores o las instituciones privadas para soportar.

Reducir las transferencias de apoyo al ingreso con baja eficiencia de transferencia

Muchas formas de apoyo que distorsionan la producción también son menos eficientes a la hora de generar ingresos adicionales para los agricultores. Otras alternativas, como los pagos basados ​​en los ingresos agrícolas, pueden proporcionar mayores beneficios a los productores.